HR bij het Rijk: wat moet centraal en wat niet?

“De kunst is om het HR-beleid waar mogelijk rijksbreed te standaardiseren en waar het nodig is, ruimte te houden voor maatwerk,” zegt Olav Welling, sinds augustus 2010 directeur Organisatie- en Personeelsbeleid Rijk (OPR). Oftewel de hoogste personeelsbaas van de ruim 120.000 ambtenaren, verdeeld over elf ministeries en ruim tweehonderd landelijke uitvoeringsorganisaties, zoals de Belastingdienst, Rijkswaterstaat, de onderwijsinspectie, de IND. “Als je het Rijk als concern ziet, en je vergelijkt het met het bedrijfsleven, dan ben ik concerndirecteur P&O.;” Alles wat een rijksbrede aanpak toelaat, wil Welling zoveel mogelijk benaderen vanuit een concernvisie. Begin 2010 stelde hoogleraar bestuurskunde Bram Steijn dat de uitdagingen waar het Rijk voor staat een rijksbrede HR-strategie vergen. Toch is het de vraag, of die er snel gaat komen. Want er is tenminste één belangrijk verschil met het bedrijfsleven: bij het Rijk is er niet één CEO. Elk ministerie heeft als eigen hoogste ambtenaar, de secretaris-generaal. Welling: “Daardoor is een aantal vraagstukken op P&O-gebied; alleen te regelen door draagvlak. Binnen het Rijk is een overlegorgaan van de directeuren P&O;, waar ik voorzitter van ben. Daarin bepalen we wat we gezamenlijk willen regelen en wat ieder voor zich regelt.” OPR maakt deel uit van het Ministerie van BZK en heeft tot taak het Rijk goed te laten functioneren, als werkgever en als efficiënte organisatie. Denk aan het verbeteren van het presterend vermogen van de rijksoverheid, het waarborgen van de kwaliteit van personeel en arbeidsomstandigheden en een optimale organisatorische inrichting van de publieke taken die door het Rijk op centraal niveau moeten worden verricht. “Mijn directie is bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de cao-onderhandelingen rijksbreed. Verder zijn er steeds meer andere onderdelen die we rijksbreed willen regelen als departement op P&O-gebied.; Zo zijn we bezig met het invoeren van het Functiegebouw Rijk, wat ook inhoudt rijksbrede harmonisatie van gesprekscycli, loopbaanplanning, mobiliteit, in-, uit- en doorstroom.” “De O in OPR slaat op de organisatie van het Rijk. De ambtelijke organisatie moet zo flexibel ingericht zijn dat we snel kunnen inspelen op (nieuwe) wensen van de politiek. Ons doel is het management van de verschillende rijksonderdelen ontlasten van vraagstukken op het gebied van huisvesting, ICT, archivering, P&O-zaken.; Die taken zijn ondergebracht in enkele grote shared service centra, waaronder P-Direct. Onze rol is ervoor te zorgen dat de departementen als één collectieve opdrachtgever met de shared service centra praten. Dat geldt op HR-gebied ook voor het nieuwe expertisecentrum organisatie en personeel: ECO&P.; Hierin zijn acht expertisecentra samengevoegd op het gebied van arbeidsrecht, arbeidsmarktcommunicatie en recruitment, formatie, mobiliteit. Het expertisecentrum gaat op 1 januari 2012 formeel van start. We zijn nu bezig om de tweedelijns P-functies van de (kern)departementen hier naartoe over te hevelen, wat enorme personele consequenties heeft.”Welling studeerde in 1987 af aan de Universiteit

Hoeveel mensen houden zich bij het Rijk met P&O; bezig?

“Dat houden we niet op die manier bij. Nu we het Functiegebouw Rijk invoeren kunnen we wel zien hoeveel medewerkers in bedrijfsvoeringfuncties zitten. Al hebben veel mensen een combinatiefunctie en is het de vraag wat je precies onder P&O; rekent. Omdat binnen het Rijk zo veel verschillende taken worden uitgevoerd, zijn P&O-taken; ook niet uniform ingericht. Er is lang gewerkt vanuit de gedachte dat het Rijk en elk departement en dienstonderdeel zijn eigen personeelsbeleid had. Dat leidde tot een groot aantal verschillende regelingen voor hetzelfde type werk. Nu willen we dat beleidsmedewerkers en toezichthouders ongeacht het rijksonderdeel één functieomschrijving hebben. Zo gaan we rijksbreed terug naar 52 functiebeschrijvingen. Dat bevordert ook de mobiliteit binnen die werksoorten over de departementen heen. De vele verschillende regelingen bemoeilijken dat nu.”

Plus dat ambtenaren zelf ook nogal gehecht zijn aan een vaste plek?

“Je kunt met zoveel medewerkers en onderdelen niet spreken van ‘de ambtenaar’. We hebben zeker diensten waar mensen opgevoed zijn met het idee dat ze daar hun levenlang blijven werken. Bij sommige dienstonderdelen zijn de mogelijkheden op de arbeidsmarkt ook gewoon minder. Denk aan een groot deel van het gevangeniswezen. Los daarvan moeten onze medewerkers samen met hun leidinggevende gaan werken aan het vergroten van hun eigen mobiliteit binnen en buiten het Rijk. Een gedeeltelijk uniform personeelsbeleid maakt het voor een ambtenaar ook gemakkelijker om over te stappen naar een ander rijksonderdeel. Die krijgt dan niet telkens met een nieuwe systematiek te maken. Dat draagt ook bij aan een vlotte ontvlechting van bedrijfsonderdelen.”

Heeft u gezocht naar best practices buiten het Rijk?

“Onder meer bij organisaties die de afgelopen periodes fusies en overnames hebben gedaan. Want die hebben in veel opzichten een vergelijkbare problematiek, zoals harmonisatie van arbeidsvoorwaarden. Dan denk ik aan Rabobank en Connexion, en gemeenten die pas gefuseerd zijn. Dat heeft bij ons geleid tot het idee om te harmoniseren per werksoort. Verder is de arbeidsmarkt van belang. De taakstelling kunnen we niet één op één rijksbreed toepassen. Op sommige onderdelen moet ik mensen kwijt en op sommige onderdelen heb ik juist mensen nodig. Voor ICT hebben we mensen nodig en willen we ook mensen binnenhouden vanwege hun kennis. Die kennis hoeven we dan niet op de markt in te kopen.”

Jarenlang was de methode: via de voordeur er uit en via de achterdeur weer naar binnen.

“Dat heeft er mee te maken dat vorige kabinetten besparingen uitdrukten in te verminderen arbeidsplaatsen. Nu wordt meer gekeken naar werkelijke kosten. We zijn van dat ‘fte-slot’ af en kunnen nu mensen in dienst houden als dat beter is om te voorkomen dat we juist meer geld uitgeven.”

Dat geldt ook voor het samenvoegen van de ministeries?

“Dat betreft een combinatie van deels samenvoegen, deels overhevelen en deels opheffen van taken. Ook maken we flink vorderingen met het invoeren van Het Nieuwe Werken. Dat tezamen leidt onder meer tot minder benodigde kantoormeters. We waren nog bezig met het uitvoeren van de taakstelling van het vorige kabinet. Dat alles betekent in elke geval dat we vrijwel geen instroom meer hebben. Mobiliteitsorganisaties moeten dus rijksbreed nauw samenwerken. Dat lukt soms heel goed.”

In welke richting ontwikkelt het HR-beleid bij de departementen zich de komende jaren?

“Dat verschilt per onderdeel sterk, afhankelijk van de specifieke taak en datgene waar de betrokken managers behoefte aan hebben. Onze hoofdbenadering is waar mogelijk ontzorgen en tegelijk zo goed mogelijk bijdragen aan de primaire processen.”

Er was sprake van dat de HR-managers getraind werden in de rol van HR business partner.

“We hebben daarvoor een leergang ontwikkeld in samenwerking met het SIOO. Maar in de praktijk blijkt dat de lijnmanager niet voortdurend een strategisch HR-adviseur nodig heeft. Ook hoeft de HR-manager door de harmonisatie minder zelf te ontwikkelen. Hij moet vooral oog hebben voor wat zijn leidinggevende nodig heeft en weten waar hij de kennis vandaan kan halen. Hij krijgt dus meer een regisseursrol. Die overigens wel heel belangrijk is. In de huidige context worden van onze HRM’ers met name vaardigheden gevraagd om te kunnen acteren in situaties van gedwongen mobiliteit. En loopbaangesprekken op initiatief van de organisatie hebben een ander karakter dan die op basis van vrijwilligheid. We spijkeren ze daarvoor bij in workshops.”

In ‘Strategisch HRM in de publieke sector’ (2010) stelt hoogleraar bestuurskunde Bram Steijn dat de overheid dringend strategisch HRM nodig heeft en zich de laatste jaren te veel op uitvoerend niveau heeft bewogen.

“Zoals gezegd was er tot op heden veel op dienstniveau georganiseerd. We gaan nu onder het motto ‘Vergezicht 2020’ bekijken wat we de komende jaren over de onderdelen heen georganiseerd willen zien. Uitgangspunten daarbij zijn: het HR-beleid inrichten naar werksoorten, zelfredzaamheid van medewerkers en een bepaalde mate van interne mobiliteit. We hebben hierover begin oktober met alle P&O-directeuren; gezamenlijk gesproken. Nu is het moment om het HR-beleid voor een langere termijn neer te zetten. Dit betreft strategische keuzes. Waarbij we nadrukkelijk onderscheid maken tussen wat van belang is voor het gehele Rijk en wat van belang is voor specifieke onderdelen.”

Wat is voor het hele Rijk van belang?

“Nou, bijvoorbeeld het loongebouw en de wijze waarop je functies beschrijft. Er zijn echter ook onderwerpen die je rijksbreed per werksoort kunt regelen. Denk aan vraagstukken als reiskostenregelingen. Dat kun je goed rijksbreed uitsplitsen, bijvoorbeeld naar functiegroepen als beleidsmedewerkers en toezichthouders. De ene groep komt meestal naar dezelfde werkplek toe, de andere is dagelijks onderweg naar een andere locatie. Voor toezichthouders van bijvoorbeeld de Inspectie Verkeer en Waterstaat, de Douane en de Voedsel en Warenautoriteit kun je rijksbreed dezelfde regelingen maken.”

Dat het ambtenarenapparaat in hoog tempo vergrijst betekent straks een massale uitstroom van kennis en ervaring plus een acuut wervingsprobleem.

“Wegens de taakstelling speelt het wervingsprobleem nog even niet. De grote uitstroom volgt over een aantal jaren pas. Verder verwachten we in de toekomst nieuwe taakstellingen. Die uitstroom hebben we nog wel nodig. Ik zou zelfs een grotere uitstroom willen realiseren omdat ik anders geen instroom heb van nieuwe kennis. Over het algemeen brengt de vergrijzing ook vitaliteitsvragen met zich mee. Voor het kennisvraagstuk geldt dat dat steeds meer een ervaringsvraagstuk wordt. Kennis is goed in te kopen. Maar ervaring die je nodig hebt om te weten hoe te handelen in situaties, niet zo makkelijk. En omdat er nauwelijks instroom is kunnen we de in de organisatie aanwezige ervaring niet doorgeven aan jongere generaties. De organisatieonderdelen moeten daarvoor al naar gelang het soort mensen en het soort werk oplossingen vinden.”

Op welk aspect van de organisatie heeft u het meeste impact: het verbeteren van processen of het verbeteren van medewerkers?

“Als concerndirecteur OPR doe ik zowel HR als organisatie, waardoor mijn impact op het geheel groter is. Ik kom managers in beide contexten tegen. Ik zie welke keuzes gemaakt worden in de organisatie en welke consequenties die hebben voor het HRtraject. Door de bundeling van bedrijfsvoering en HR, is de uitwisseling tussen HR enerzijds en ICT en huisvesting anderzijds efficiënter en loop ik minder achter de feiten aan. Zo hebben we voor de rijkshuisvesting in Den Haag een masterplan ontwikkeld. Twee jaar geleden rekenden we nog met een bezettingsgraad van in 1,1 werkplek per fte. Dat komt omdat niet alle medewerkers onder de fte’s worden gerekend. Inmiddels rekenen we nog maar met 0,9 werkplek per fte en voor nieuwe gebouwen zelfs met 0,7 werkplek per fte. Gecombineerd met het samenvoegen van ministeries en vermindering van het aantal ambtenaren leidt dit tot een forse afname van de benodigde huisvesting in Den Haag. En dus een kostenbesparing. Dat we dit in zo’n korte tijd zo efficiënt konden realiseren, komt doordat we vanuit een concernvisie opereren. Dat geldt ook voor de organisatie van HNW. Dat draait juist om de onderlinge wisselwerking tussen HR, ICT en huisvesting.”

Er wordt wel gezegd dat het Rijk nog weinig doet met HNW.

“Wie dat zegt, heeft de laatste jaren niet zo op zitten letten. Kijk maar eens op www.hnwbijhetrijk.nl. In de toezichthoudende organisaties is Het Nieuwe Werken al langer actueel. De Arbeidsinspectie heeft bijvoorbeeld feitelijk 400 locaties, want alle inspecteurs werken vanuit huis. Met veel elementen van HNW heeft het Rijk dus al langer ervaring. Maar in sommige onderdelen – zoals het gevangeniswezen – kan plaats- en tijdonafhankelijk werken helemaal niet. Al kun je daar met zelfroosteren mogelijk nog wel wat doen.”

Hoe stimuleert u HNW binnen het Rijk?

“Ik ben actief in het platform B50, een groep beeldbepalende bedrijven op het gebied van slim werken, slim reizen. Waaronder bedrijven als KPN, Achmea, Arcadis en Vodafone. HNW gaat nadrukkelijk ook om het onderling delen van kantoren, het inrichten van flexibele werkplekken op overheidslocaties, die gedeeld kunnen worden met zowel andere overheidsonderdelen als met bedrijven. De kern van HNW is echter niet huisvesting maar het optimaal gebruik maken van ICT. Dat biedt enorm veel mogelijkheden om efficiënter en anders te werken. Denk alleen al aan het gebruik van zoiets als Skype.”

Hoe faciliteert u het ontwikkelen van die mogelijkheden? “We hebben op ons intranet virtuele samenwerkingsruimten gecreëerd, waarin medewerkers kennis en ervaringen kunnen delen. Ook dat is een van onze taken. We zijn binnen het Rijk tot nu toe teveel gericht op kennis halen in plaats van kennis delen. Deze kennis gaan we ook in het platform B50 ter beschikking stellen. Alleen al binnen het Rijk heeft het Twitter-account van de samenwerkingsruimte voor HNW zo’n 10.000 volgers. Daarnaast hebben we virtuele samenwerkingsruimten voor onderwerpen als strategische personeelswerving, in-, door- en uitstroom.”

Welke doelstellingen beoogt het Rijk met HNW?

“Dat bepalen de departementen ieder voor zich. De aanleiding om ermee te beginnen kan per departement en per organisatieonderdeel verschillen en daarmee verschillen ook de doelstellingen. Die variëren van medewerkers meer betrekken bij het formuleren van nieuw beleid en het verbeteren van het werkgeversimago tot en met bijdragen aan de taakstellingen. Want taakstellingen die je kunt realiseren op vierkante meters hoef je niet meer te realiseren door te snijden in personeel. Al biedt dat bedrijfsonderdelen met een taakstelling van wel 40 procent weinig soelaas natuurlijk.”

Uit recente publicaties blijkt dat managers vrezen door HNW hun grip te verliezen en medewerkers vrezen voor de sociale cohesie. Speelt dat ook bij het Rijk?

“Omdat een aantal rijksonderdelen al de nodige ervaring heeft opgedaan met sturen op afstand, kunnen we laten zien dat het wel degelijk kan. De zorg om de sociale cohesie vind ik begrijpelijk. Ik herken dit ook vanuit mijn ervaringen in een eerdere functie. Een regionaal ingedeelde organisatie werd een landelijk themagerichte organisatie. Als management wilden we bij deze verandering ook acties ondernemen gericht op sociale cohesie. Maar een hoogleraar van Nijenrode adviseerde ons juist niets te doen. Ze zei: Je zult zien dat het zich vanzelf regelt, maar je moet wel de afdelingshoofden zeggen dat die zorg leeft en dat zij daarin aan actieve rol moeten vervullen. Organiseer het gesprek met je mensen over hoe vaak ze contact willen en in welke vorm. Uit een OR-enquête bleek dat een zeer groot deel van de medewerkers na zo’n vijftien maanden geen zorg meer had over sociale cohesie. Mensen ervaren inmiddels een nieuw soort sociale cohesie. Specialisten die voorheen met drie collega’s samen in een gebouw werkten, maken nu deel uit van een groter team dat via social media en allerlei andere manieren contacten onderhoudt. Zij ervaren de indeling naar vakinhoudelijk specialisme als veel inspirerender en stimulerender dan de oude situatie.”

Vindt u bij al die managementtaken nog tijd om een HR-strategie te ontwikkelen?

“Ik voel me niet zo’n strateeg. Ik kan wel genieten van een mooie strategie, maar ik ben vooral gericht op implementeerbaarheid. Dat kost de nodige tijd en inzet. Zo heeft het Functiegebouw Rijk veel weerstand opgeroepen. Nu zijn tal van mensen er laaiend enthousiast over, want een aantal problemen uit het verleden, zijn nu opgelost. En men ziet dat het nodig is voor het vernieuwen van het HR-instrumentarium. Daar doe je het voor.”