Kostenverdeling bij arbeidsongeschiktheid en re-integratie moet eerlijker

Mark Diebels is een kleine 20 jaar advocaat arbeidsrecht. In zijn praktijk zag hij veel zaken langskomen, die te maken hadden met arbeidsongeschiktheid en re-integratie en de problemen die met name werkgevers daarbij ondervinden. Enerzijds de financiële lasten: wettelijk moeten werkgevers twee jaar minimaal 70 procent van het loon doorbetalen, in de praktijk betaalt 98 (!) procent van de werkgevers meer door  – tot aan 100 procent voor twee jaar. Anderzijds de problemen die werkgevers ondervinden om medewerkers intern of extern te herplaatsen. “Daarnaast was er onvrede bij werkgevers, dat ze moesten betalen voor elke reden dat iemand ziek is. Of het nu door het werk kwam, door sport of door bijvoorbeeld stress vanwege een scheiding.”

Die dagelijkse praktijk triggerde hem om voor zijn promotie te onderzoeken hoe het Nederlandse beleid zich verhoudt tot de Europese regelgeving en om het Nederlandse re-integratiestelsel te vergelijken met het Duitse. “Eigenlijk moeten bij arbeidsongeschiktheid en re-integratie de lasten verdeeld zijn tussen overheid, werkgever en werknemer. In Nederland is ervoor gekozen om heel veel verantwoordelijkheid bij de werkgever neer te leggen, een klein beetje bij de werknemer en vrijwel niets bij de overheid.”

Commissie Buurmeijer

Het huidige stelsel kwam tot stand naar aanleiding van de parlementaire enquête van de commissie Buurmeijer uit 1992 vanwege de te hoge instroom in de WAO. “Die enquête heeft wezenlijke zaken aan het licht gebracht: zoals dat het laagdrempelig was geworden om in de WAO te komen. Daarnaast zat er een perverse prikkel in voor werknemers: de WAO-uitkering was hoger dan de WW-uitkering. Daarom werd het belangrijk voor werknemers om hun ongeschiktheid te benadrukken. Dat gegeven leidde tot veel verborgen werkeloosheid in de WAO.” Uitgangspunt van de wetgeving die na ‘Buurmeijer’ tot stand kwam, was dat de werkgever steeds meer verantwoordelijkheid kreeg en niet meer moest focussen op arbeidsongeschiktheid maar op wat de werknemer nog wél kon. Bovendien trok de overheid zich steeds verder terug.

Twee soorten wetgeving

Diebels: “In dit stelsel heb je twee soorten wetgeving. Het eerste betreft de loondoorbetaling. Vroeger had je de Ziektewet, waarmee via de overheid 70 procent van het loon werd betaald. Meestal werd dit via de CAO aangevuld tot 100 procent. Nu moet de werkgever het loon doorbetalen en wordt het nog steeds via de CAO aangevuld tot 100 procent. Er zit dus geen financieel prikkeleffect in voor de werknemer. Een tweede soort wetgeving betreft de inspanning rond re-integratie. Op dat gebied zijn op papier de verantwoordelijkheden van werknemers wel toegenomen. Zo moeten ze op straffe van sancties meewerken aan overplaatsing naar een ander bedrijf, mits het om passend werk gaat. In de praktijk passen werkgevers die sancties echter amper toe. Ten eerste omdat de regels om zo’n loonsanctie toe te passen tamelijk streng zijn: je moet het meteen doen in plaats van eerst eens te overleggen met de werknemer. Ten tweede, en nog belangrijker: de werkgever zit er vaak niet op te wachten om zo de onderlinge verhoudingen op scherp te zetten.”

Juiste balans

Op 18 december promoveerde Diebels aan de Tilburg University. Een van de voornaamste conclusies uit zijn onderzoek was dat de Europese regelgeving de nadruk legt op een juiste balans tussen rechten en plichten en op een eerlijke kostenverdeling tussen de verschillende partijen: overheid, werkgevers en werknemers. “Dat sloot naadloos aan, bij de onbalans, die ik in de praktijk in Nederland had geconstateerd. In de Europese regelgeving wordt ook benadrukt, dat niet alle werkgevers over een of één kam moeten worden geschoren, maar dat er bijzondere aandacht moet zijn voor het MKB.” In Duitsland hebben ze dat elegant opgelost, vindt Diebels: “Daar moeten alle werkgevers loon doorbetalen, zij het korter dan Nederland. Maar het MKB kan deze kosten – variërend van 40 tot 80 procent, afhankelijk van de premie – terugkrijgen uit een collectief gefinancierd verzekeringsfonds, waaraan ze verplicht moeten deelnemen.” Volgens de Nederlandse overheid is zo’n systeem in Nederland niet nodig omdat het MKB bij een marktpartij een verzuimverzekering kan afsluiten. Er is echter een aantal wezenlijke verschillen, aldus Diebels: “Ten eerste wordt in Duitsland collectief gefinancierd. Bovendien vindt er daar geen selectie plaats op basis van risico’s. De last wordt dus op basis van solidariteit gedragen. In Nederland daarentegen draait het om commerciële keuzes. Daardoor verzekert een deel van het MKB zich niet, omdat de premies te hoog zijn.”

Problematiek verschillend

Voordat hij ingaat op de oplossing die hij voor Nederland aanbeveelt, wijst hij erop dat de problematiek rond ziekte bij MKB en bij grote organisaties verschillend is. “Bij MKB is met name de risicoselectie op basis van gezondheid een probleem, terwijl er bij grote organisaties vooral een financiële prikkel moet blijven rond re-integratie. Het probleem voor het MKB kun je oplossen als je  het risico verkleint. Dit kan door de loondoorbetalingstermijn voor MKB terug te brengen van twee jaar naar drie maanden. Een alternatief is om de termijn voor alle bedrijven terug te brengen tot één jaar en daarbinnen voor het MKB het Duitse model – verplicht collectief verzekeren– toe te passen.” De voorkeur van Diebels gaat uit naar de eerste optie.

Ziek door schuld

De Duitse praktijk gaf ook een alternatief voor een ander bezwaar van werkgevers, namelijk dat werkgevers moeten betalen voor elke reden dat iemand ziek is. Diebels: “De wet kent maar één uitzondering, nl. als iemand opzettelijk iets doet met de reden om arbeidsongeschikt te worden. Dat is echter een dode letter, die nooit wordt toegepast.” In Duitsland daarentegen wordt de lat lager gelegd. “Daar hoeft een werkgever niet te betalen, wanneer een werknemer buiten het werk zelf schuld heeft aan zijn ziekte. Bijvoorbeeld wanneer hij een gevaarlijke sport beoefent, een tattoo laat zetten of een cosmetische operatie ondergaat.” Nog een stap verder is om alleen bij ziekte veroorzaakt op het werk loon door te betalen en bij ziekte buiten het werk niet. Dat eerste wordt door de werkgever betaald, het tweede door een collectieve overheidsregeling. “Dat is in veel andere landen gebruikelijk, maar daar willen we in Nederland nog niet aan. Het Duitse model – geen loon doorbetalen in privésituaties bij schuld – is in dat geval een alternatief en zou ook mijn voorkeur hebben. De eerste optie is voor mij nu een brug te ver, ook omdat ik de consequenties ervan nog niet kan overzien. De discussie erover moet je overigens wel gaan voeren. Waarbij het interessant is in hoeverre een werkgever zich met het privéleven van een werknemer mag bemoeien en hoe je omgaat met ziekte die door deels door het werk en deels door de privésituatie is veroorzaakt.”
In Nederland is de werkgever vrijwel altijd verplicht om het loon door te betalen. Met twee uitzonderingen: wanneer een werknemer opzettelijk ziek wordt – iets wat amper voorkomt – en wanneer iemand niet meewerkt aan re-integratie – wat lastig is toe te passen. Diebels: “In de praktijk is de werkgever dus vrijwel altijd de klos. En dat terwijl de helft tot driekwart van het verzuim niet werk-gerelateerd is.”

Passende arbeid

Bij re-integratie speelt het het vinden van passende arbeid een belangrijke rol. Werknemers en werkgevers vinden vaak dat de andere partij onvoldoende meewerkt bij passende arbeid. Diebels: “Het UWV kijkt aan het eind van de twee jaar of er door beide partijen voldoende aan re-integratie is gedaan. Verweg de meest voorkomende fout die het UWV bij werkgevers constateert is dat ze te laat de aandacht verleggen van interne naar externe re-integratie, naar het zoeken van een passende plek buiten het bedrijf. Een ander belangrijk UWV-verwijt is dat de werkgever de werknemer niet geprikkeld heeft door een loonstop op te leggen wanneer de werknemer passende arbeid weigert. Het UWV straft de werkgever achteraf omdat hij niet streng genoeg is geweest. Bijvoorbeeld door de loonbetalingstermijn met een jaar te verlengen, zodat de fout alsnog kan worden goedgemaakt. In de praktijk krijgen werkgevers in zo’n 10 procent van de re-integratiegevallen te maken met een loonsanctie.”

Overheid

Diebels is van mening dat de overheid voor een deel de Ziektewet weer in ere moet herstellen. “De overheid moet voor een deel gaan betalen voor het ziekteverzuim. Waarbij de werkgever het eerste deel betaalt – drie maanden voor MKB, een jaar voor grote bedrijven – en de overheid betaalt via een collectieve financiering via premies en overheidsbijdragen de resterende periode. Naast het zorgen voor het inkomensvangnet bij ziekte, ziet Diebels nog een tweede rol voor de overheid. “Het UWV moet zich niet actief bemoeien met de uitvoeringspraktijk van re-integratie in individuele gevallen, maar wel veel meer dan nu een adviserende en begeleidende rol gaan vervullen. Daardoor weet de werkgever beter wat het UWV van hem verwacht en wordt de kans op een sanctie kleiner.”

Duitsland

Diebels koos er in zijn promotieonderzoek bewust voor om de vergelijking met Duitsland te maken. “Ook Duitsland kent loondoorbetaling en moet voldoen aan hetzelfde Europese beleid. Daarnaast lijken de juridische regels veel op elkaar. Maar met die vergelijkbare uitgangspunten scoort Duitsland dankzij een andere aanpak aanmerkelijk beter op het gebied van arbeidsongeschiktheid. Zo is het verzuimpercentage lager (grofweg 3,5 tegenover 4 procent) evenals de uitgaven voor arbeidsongeschiktheid (in Duitsland een lager percentage van het Bruto Nationaal Product dan in Nederland – 3,5 tegenover 3,8 procent). Dit laatste ondanks het feit dat de werkgever de eerste twee jaar het loon doorbetaalt. Een derde percentage dat in Duitsland lager is, is de instroom in een arbeidsongeschiktheidsuitkering: 3,9 tegenover 7,3%, gerekend over alle soorten arbeidsongeschiktheidsuitkeringen.”